Op 23 januari 2014 publiceerde de Evaluatiecommissie Nationalisatie SNS Reaal haar onderzoeksrapport. De centrale onderzoeksvraag kwam er kortweg op neer of De Nederlandsche Bank en het ministerie van Financiën tijdig en toereikend hebben gehandeld ten aanzien van SNS Reaal. Ook de samenwerking tussen De Nederlandsche Bank en het ministerie van Financiën was onderwerp van het onderzoek.
De minister van Financiën vroeg de evaluatiecommissie ook aandacht te besteden aan de integriteit van handelen bij SNS Reaal. Hij deed dit op verzoek van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer en mede namens de Raad van Commissarissen van De Nederlandsche Bank.
De aanvullende vraag was: heeft SNS Reaal bij de overname van Property Finance voldoende aandacht besteed aan integriteitskwesties en heeft SNS Reaal de signalen over mogelijke misstanden bij Bouwfonds serieus genomen? Een tweede verzoek was om ook te kijken naar het risicobeheer binnen SNS Reaal. Hoe was het georganiseerd, hoe functioneerde het en hield De Nederlandsche Bank adequaat toezicht op het risicobeheer?
De evaluatiecommissie had niet de opdracht onderzoek te doen naar de rol van de Raad van Commissarissen van SNS Reaal. Bij lezing van het boeiende feitenrelaas van ruim 400 pagina’s zou men bijna denken dat de ondergang van SNS Reaal veroorzaakt zou zijn door gebrekkig toezicht door DNB. Maar dat is allerminst waar. Uit het rapport blijkt weliswaar ernstig falen van DNB maar de primaire oorzaak van de ondergang van SNS Reaal is SNS Reaal zelf. Ook de evaluatiecommissie stelt bij de formulering van haar conclusies voorop dat het goede functioneren van een bancaire instelling in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de bank zelf. De commissie gaat niet zover te stellen dat het goede functioneren van de instelling afhangt van het functioneren van de mensen die het bij de bank uiteindelijk voor het zeggen hebben. Het optreden van elke rechtspersoon wordt echter bepaald door natuurlijke personen. De onontkoombare conclusie is daarom dat de bijna-ondergang van SNS Reaal (de nationalisatie) te wijten is aan het falen van de personen die het binnen SNS Reaal uiteindelijk voor het zeggen hadden.
Er zijn niet alleen misverstanden over de vraag wie er verantwoordelijk is voor de ondergang van SNS Reaal. Er bestaan ook misverstanden over de vraag wat de oorzaak van de bijna-ondergang van SNS Reaal is. Die oorzaak was niet alleen de aankoop in 2006 van de financiële ruïne Finance Property. Ook de aankoop van twee verzekeringsmaatschappijen in 2007 en 2008 voor € 3,3 miljard (met solvabiliteitstekorten) speelde een rol. Maar uiteindelijk is SNS Reaal ten onder gegaan doordat er, na deze aankopen die strijdig waren met de naar buiten gecommuniceerde strategische overwegingen van SNS Reaal, geen maatregelen zijn genomen om de negatieve gevolgen van deze miskopen te beperken. SNS Reaal heeft adviezen van DNB genegeerd en Gods water over Gods akker laten lopen. Uiteindelijk is daarvoor niet de Raad van Bestuur maar de Raad van Commissarissen van SNS Reaal verantwoordelijk te stellen, zoals hierna zal worden aangetoond.
Terzijde kan worden opgemaakt dat SOBI zich eerder met de nationalisatie van SNS Reaal heeft bemoeid. SOBI heeft bij de Raad van State indertijd, als enige aandeelhouder, gepleit vóór nationalisatie van SNS Reaal omdat de noodzaak daarvan volgens haar inmiddels volstrekt duidelijk was. De door SOBI geëiste schadevergoeding is echter door de Raad van State niet toegewezen.
1 Verantwoordelijkheid van de Raad van Commissarissen SNS Reaal
Het evaluatierapport is, conform de aan de commissie gegeven opdracht, gewijd aan toezicht en optreden van DNB en het Ministerie van Financiën. De conclusies hebben ook betrekking op het functioneren van DNB en het Ministerie van Financiën. De beschreven feiten lenen zich echter ook voor een analyse van het functioneren van SNS Reaal zelf en de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen van SNS Reaal.
Om de zware verantwoordelijkheid van de leden van de Raad van Commissarissen van SNS Reaal te illustreren volgt hierna een citaat uit het rapport van de evaluatiecommissie omtrent de betekenis van SNS Reaal.
‘SNS Reaal N.V. is de houdstermaatschappij (holding) van SNS Bank en de verzekeringsholding Reaal. SNS Bank had op het moment van nationalisatie een geconsolideerd balanstotaal van ongeveer 80 miljard euro, waaronder ongeveer 8,5 miljard euro aan financieringen en participaties in vastgoed. SNS Bank en haar dochterondernemingen beheren ongeveer een miljoen betaalrekeningen en ruim 1,6 miljoen spaarrekeningen, met een gezamenlijk tegoed van 36,4 miljard. Hiermee is SNS Bank in grootte de vierde bank in Nederland. Reaal Verzekeringen had op het moment van nationalisatie een geconsolideerd balanstotaal van ongeveer 54 miljard euro. De dochterondernemingen van Reaal hebben in totaal ruim 7,5 miljoen polissen. De technische voorzieningen hiervoor bedragen ruim 41 miljard euro. De Nederlandsche Bank en de minister van Financiën beschouwen SNS Bank als een systeemrelevante instelling.’
De commissie besteedt in haar rapport ruime aandacht aan de wettelijke taken van de Raad van Commissarissen en omschrijft deze als volgt:
‘Het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat een N.V. van een bepaalde omvang een Raad van Commissarissen moet instellen. De Wet op het financieel toezicht bepaalt daarbij dat elke bank moet beschikken over een Raad van Commissarissen. Het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat de Raad van Commissarissen toeziet op de vennootschap en de verbonden ondernemingen. Dat betekent dat de Raad van Commissarissen haar toezicht niet kan beperken tot alleen de rechtspersoon waarvan zij Raad van Commissarissen is. In het geval van SNS Reaal moet de Raad van Commissarissen van de holding dus ook toezicht houden op de gang van zaken bij de dochters. De Raad van Bestuur van SNS Reaal was de Raad van Commissarissen van de dochtermaatschappijen. Dat doet niet af aan de verantwoordelijkheid van de Raad van Commissarissen van de holding, anders wordt het wel heel makkelijk om je te verschuilen achter een holdingstructuur. Het roept wel de vraag op of de interne controlemechanismen‑en risicomanagementlijnen van SNS Reaal adequaat, dus voldoende kritisch, georganiseerd waren. De Raad van Commissarissen heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden ondernemingen. Bij de vervulling van hun taak richten de commissarissen zich naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden ondernemingen.
Het toezicht van de Raad van Commissarissen op het bestuur omvat onder andere:
a) de realisatie van de doelstellingen van de vennootschap,
b) de strategie en de risico’s verbonden aan de ondernemingsactiviteiten,
c) de opzet en de werking van de interne risicobeheersing‑ en controlesystemen,
d) het financiële verslaggevingsproces,
e) de naleving van wet‑ en regelgeving,
f ) de verhouding met aandeelhouders,
g) de voor de onderneming relevante maatschappelijke aspecten van ondernemen.
De Raad van Commissarissen en de commissarissen afzonderlijk [vet van SOBI] zijn er zelf verantwoordelijk voor dat zij alle belangrijke informatie opvragen van het bestuur en van de externe accountant. Het gaat dan om alle informatie die de Raad van Commissarissen nodig heeft om haar taak als toezichthoudend orgaan goed te kunnen uitoefenen. Als de Raad van Commissarissen dit geboden acht kan de raad informatie inwinnen van functionarissen en externe adviseurs van de vennootschap. Aangezien de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de interne structuur primair bij de onderneming zelf ligt, is de rol van de Raad van Commissarissen interne toezichthouder. De Raad van Commissarissen kan bij de invulling van deze rol niet enkel passief zijn. Het is ook de taak van de Raad van Commissarissen om juist in (financieel) moeilijke tijden het management van de vennootschap met raad en daad bij te staan en daarbij eigen initiatieven te ontwikkelen.’
2 Extra bevoegdheden van de Raad van Commissarissen SNS Reaal
SNS Reaal was een structuurvennootschap. In een structuurvennootschap worden de leden van de Raad van Bestuur benoemd en ontslagen door de Raad van Commissarissen. Ook worden nieuwe leden van de Raad van Commissarissen benoemd door de Raad van Commissarissen, na raadpleging van de ondernemingsraad en de aandeelhoudersvergadering. In een structuurvennootschap zoals SNS Reaal is de Raad van Commissarissen niet een adviescollege van de Raad van Bestuur, maar staat zij boven de Raad van Bestuur.
3 Samenstelling Raad van Commissarissen sinds 2009
Op 15 april 2009 traden vier nieuwe commissarissen toe waarmee het aantal tot 10 toenam. De nieuwe leden waren Rob Zwartendijk (met een Ahold-achtergrond) die ook voorzitter werd, Jos Nijhuis (oud-voorzitter van PwC en sinds 2009 president-directeur van Schiphol), Ludo Wijngaarden (voormalig directeur ING Bank) en Charlotte Insinger. Wijngaarden en Insinger werden op voordracht van de Staat benoemd. Op dat moment was de Raad als volgt samengesteld
Robert-Jan van de Kraats (tot 12-10-2010) later verlengd
Jaap Lagerweij (tot 12-10-2010) later verlengd
Hans van de Kar (tot 09-05-2011)
Bas Kortmann (tot 09-05-2011)
Herna Verhagen (tot 12-07-2012)
Henk Muller herbenoeming (tot 15-04-2013)
Charlotte Insinger door de staat voorgedragen (tot 15-04-2013)
Ludo Wijngaarden door de staat voorgedragen (tot 15-04-2013)
Rob Zwartendijk, voorzitter door de RvC voorgedragen (tot 15-04-2013)
Jos Nijhuis, door de RvC voorgedragen (tot 15-04-2013)
In 2011 zijn Van de Kar en Kortmann door Overmars en Nijssen opgevolgd.
Insinger en Wijngaarden waren op voordracht van de Staat benoemd in verband met de in 2008 verleende staatssteun. Zwartendijk en Nijhuis waren door de Raad van Commissarissen zelf voorgedragen.
Schiphol-directeur Jos Nijhuis is met de volgende aanbeveling aan de aandeelhoudersvergadering voorgedragen:
‘Nijhuis is lid van de directie van Schiphol Group en volgde per 1 januari 2009 de heer Cerfontaine op als President & CEO van Schiphol Group. Hij is vele jaren werkzaam geweest bij PricewaterhouseCoopers en haar rechtsvoorgangers, vanaf 2002 tot 2008 als voorzitter van de Raad van Bestuur. In die periode heeft Nijhuis leiding gegeven aan de strategische heroriëntatie van PricewaterhouseCoopers en het initiatief genomen om corporate responsibility tot integraal onderdeel van de bedrijfsvoering te maken. Verder is onder zijn leiding het diversiteitbeleid geagendeerd en geïmplementeerd. Nijhuis wordt naast zijn bestuurlijke kwaliteiten voorgedragen vanwege zijn grote kennis en ervaring op het vlak van strategie, financiën en risicobeheer. Het voornemen bestaat om Nijhuis tevens tot commissaris van SNS Bank N.V. en REAAL Verzekeringen N.V. te benoemen.’
De evaluatiecommissie beklemtoont dat met name Wijngaarden en Nijhuis in 2009 als aanwinsten werden gezien vanwege hun financiële expertise. Wijngaarden was jarenlang lid geweest van de Raad van Bestuur van ING Bank (die kort voor 15 april 2009 zelf ook in financiële problemen kwam en staatssteun ontving). Nijhuis was tot enkele maanden voor zijn benoeming voorzitter van PwC en werd in 2009 benoemd tot directievoorzitter van overheidsbedrijf N.V. Luchthaven Schiphol waarvan de jaarrekening door PwC wordt gecontroleerd.
4 Aftreden leden Raad van Commissarissen na nationalisatie
Met betrekking tot de voorzitter van de Raad van Commissarissen, Zwartendijk, had de minister reeds enkele weken voor de nationalisatie beslist dat hij moest verdwijnen. Dat kan moeilijk geïnterpreteerd worden als een uiting van tevredenheid over het beleid van de Raad van Commissarissen. Dit besluit wijst eerder op de aanwezigheid van een vermoeden van wanbeleid. Nadat SNS Reaal was genationaliseerd en de Staat als enige aandeelhouder alle commissarissen kon benoemen, vond op 18 oktober 2013 een buitengewone algemene vergadering van aandeelhouders van SNS Reaal plaats (met de Staat als enige aanwezige aandeelhouder). Daar werd bekendgemaakt dat de volgende leden van de Raad van Commissarissen per 1 november 2013 zouden aftreden.
• Robert Jan van de Kraats
• Jaap Lagerweij
• Piero Overmars
• Herna Verhagen
Gerard van Olphen, die op 4 februari 2013, drie dagen na de nationalisatie bestuursvoorzitter was geworden, nam met de volgende tekst afscheid van de vier commissarissen:
‘Piero Overmars, Jaap Lagerweij, Robert Jan van de Kraats en Herna Verhagen hebben in een voor SNS REAAL tumultueuze periode toezicht gehouden en de Raad van Bestuur geadviseerd in de te nemen stappen richting de toekomst. Ik waardeer het zeer dat zij ook na de nationalisatie hun verantwoordelijkheid hebben opgepakt om de continuïteit in de Raad van Commissarissen te waarborgen en ook de nieuwe Raad van Bestuur met raad terzijde te staan.’
5 Nijhuis en Wijngaarden treden niet af
Nijhuis, Wijngaarden en mevrouw Insinger traden niet af. De vraag rijst waarom de drie belangrijkste commissarissen, Nijhuis, Wijngaarden en Insinger bleven zitten. Men kan zich althans afvragen waarom de twee commissarissen die speciaal vanwege hun financiële kennis waren aangetrokken (Nijhuis en Wijngaarden) bleven zitten, terwijl niet alleen de evaluatiecommissie maar ook deskundigen van uiteenlopende signatuur van oordeel zijn dat SNS Reaal de na april 2009 ingezette ondergang aan zichzelf te danken heeft.
Met betrekking tot Wijngaarden en Insinger zou als verklaring kunnen gelden dat deze in april 2009 door de Staat als commissaris waren voorgedragen en dat het wellicht als een gedeeltelijke schulderkenning gezien zou kunnen worden wanneer de Staat de eigen kandidaten zou vragen om terug te treden.
Omdat Nijhuis niet door de Staat maar door de toenmalige Raad van Commissarissen zelf was voorgedragen, zou dat argument ten opzichte van Nijhuis niet aanwezig zijn. Volgens SOBI is er geen argument aanwezig om Nijhuis in de Raad van Commissarissen te handhaven. Hij was immers bij uitstek de financieel meest deskundige man binnen de Raad van Commissarissen, die speciaal voor deze kundigheid in april 2009 tot de raad was toegetreden. Een denkbare, maar onjuiste, reden om Nijhuis te laten zitten zou gelegen kunnen zijn in het feit dat hij in zekere zin ook een vertegenwoordiger van de Staat was. Nijhuis is namelijk nog steeds president-directeur van staatsdeelneming NV Luchthaven Schiphol.
De vraag of met name ook Nijhuis en Wijngaarden, als financieel deskundigen leden van de Raad van Commissarissen, zodanig gefunctioneerd hebben dat hun vervroegd aftreden alsnog gewenst is hangt allereerst af van de vraag hoe de Raad van Commissarissen van SNS Reaal als geheel heeft gefunctioneerd.
Het rapport van de commissie omvat een opvallende uiteenzetting van verplichtingen en bevoegdheden van individuele leden van Raad van Commissarissen en noemt ook concrete feiten met betrekking tot het functioneren van de Raad van Commissarissen. Het was niet de opdracht van de evaluatiecommissie het functioneren van de Raad van Commissarissen te onderzoeken. SOBI beschikt niet over de notulen van de Raad van Commissarissen. Dat neemt niet weg dat uit de door de commissie beschreven gang van zaken wel degelijk conclusies getrokken kunnen worden met betrekking tot het functioneren van de Raad van Commissarissen.
Het functioneren van de Raad van Commissarissen na 15 april 2009 kan in belangrijke mate beoordeeld worden aan de hand van de volgende in het rapport beschreven onderwerpen.
1. Onvoldoende maatregelen om problemen bij Property Finance op te lossen of te verkleinen.
2. Vaststelling van te optimistische jaarrekeningen 2009 tot en met 2011.
3. Instemming met uitgifte van schuldpapier zonder dat voldoende op risico’s werd gewezen.
4. Het ondanks adviezen van DNB achterwege laten van maatregelen om SNS Reaal van de ondergang te redden waardoor nationalisatie uiteindelijk onontkoombaar werd.
6 Falen van de Raad van Commissarissen
in deze notitie wordt de rol van de Raad van Commissarissen met betrekking tot punt 4 belicht.
In het rapport van de commissie ligt het accent op het tekortschieten van DNB en het Ministerie van Financiën. Dat is, gezien de opdracht aan de commissie, logisch. Maar niet vergeten moet worden dat dit uiteindelijk secundaire respectievelijk tertiaire toezichthouders zijn en dat de primaire toezichthouder op het beleid van de directie van SNS Reaal wordt gevormd door de Raad van Commissarissen.
Op vele plaatsen in het rapport blijkt dat er grote onduidelijkheid was over de afbouwplannen van Property Finance. Medio 2010 had DNB reeds opgedragen exit plannen op te stellen voor driekwart van de internationale portefeuille van Property Finance. In de tweede helft van 2010, toen deze zieke deelneming al vier jaar onder SNS Reaal ressorteerde, was nog steeds onduidelijk in hoeverre Property Finance echt schoon schip maakte. Onduidelijk was volgens de commissie ook wat er aan afbouw in Nederland gebeurde.
Op meerdere plaatsen uit het rapport blijkt dat de directie van SNS Reaal heeft getracht DNB met te optimistische praatjes en voorstellen te overtuigen van de overlevingskansen van SNS Reaal als zelfstandige eenheid. De directie van SNS Reaal heeft tot bijna het laatste moment getracht SNS Reaal als zelfstandige eenheid te laten functioneren. Dit standpunt moet bij de Raad van Commissarissen bekend zijn geweest en door haar zijn goedgekeurd. Dit onverstandige en onhaalbare streven heeft het uiteindelijk noodzakelijk gemaakt de onderneming te nationaliseren, als gevolg waarvan vele aandeelhouders en obligatiehouders grote schade hebben geleden.
Dat de verschillende problemen elkaar beïnvloed hebben en dat de Raad van Commissarissen van SNS Reaal uiteindelijk niets heeft gedaan om het tij te keren blijkt onder meer uit het volgende.
7 Problemen versterken elkaar; Raad van Commissarissen doet niets
Eind 2009 ontstond er, niet voor het eerst, onenigheid tussen SNS Reaal en DNB over de vaststelling van de noodzakelijke hoogte van de technische reserves van de verzekering maatschappijen (die voor € 3,3 miljard waren gekocht) en daarmee van de solvabiliteit van het hele concern. Daardoor ontstond begin 2010 een meningsverschil tussen SNS Reaal en de DNB over de vraag of het eigen vermogen voldoende was. Omdat DNB van mening was het eigen vermogen onvoldoende was, nam zij op 7 december 2010 drie formele maatregelen:
1. Uiterlijk 1 juni 2011 moesten de risico gewogen activa bij SNS bank met 2,5 miljard euro zijn verminderd of er moest een kapitaalverhoging van € 150.000.000 zijn bereikt.
2. In juni 2011 moest er tenminste een minimale reductie bij Property Finance van 1 miljard euro zijn bereikt.
3. Eind 2012 moest er nog een reductie van een half miljard euro zijn bereikt.
Nadat SNS Reaal op 17 januari 2011 een bezwaarschrift had ingediend, plaatste DNB het dossier SNS Reaal op 1 februari 2011 onder protocol. Dat protocol bestaat tussen DNB en de NMa en regelt mogelijke samenwerking van financiële instellingen bij acute faillissementsdreiging van een financiële instelling.
Plan van aanpak 21 juni 2011 voldoet niet aan de eisen van DNB
Nadat de bezwaren van SNS Reaal, op basis van nieuwe cijfers, gehonoreerd waren, wilde DNB zo snel mogelijk een inventarisatie van kwetsbaarheden. Die inventarisatie mondde op 21 juni 2011 uit in een plan van aanpak. Op 17 augustus 2011 kwam het antwoord. Het plan nam de zorgen van de toezichthouder onvoldoende weg. DNB gaf aan dat geen sprake kon zijn van aflossing van de staatssteun als er geen kapitaalversterking zou plaatsvinden. DNB deelde nogmaals mee de strategie ontoereikend te vinden.
Hiermee staat volgens SOBI vast dat de Raad van Commissarissen van SNS Reaal gefaald heeft. Die moet immers het plan van aanpak goedgekeurd hebben. Dat falen geldt in de eerste plaats de commissarissen die voor hun specifieke financiële kennis waren aangetrokken zoals Nijhuis en Wijngaarden.
Volgens SNS Reaal was splitsing van de bankverzekeraar, waar DNB al enige tijd op aandrong, geen optie. SNS Reaal weigerde de gehele verzekeringspoot te verkopen en was ook buitengewoon traag met de verkoop van slechts het schadebedrijf. Door dat standpunt in te nemen werd het gezond maken van de onderneming ernstig belemmerd en dit standpunt is met name de financiële specialisten binnen de Raad van Commissarissen, Nijhuis en Wijngaarden, aan te rekenen.
Door het advies van DNB om de gehele verzekeraar te verkopen niet op te volgen liet de Raad van Commissarissen van SNS Reaal een kans liggen om de onderneming als geheel buiten de gevarenzone te brengen.
Wanneer duidelijk wordt dat SNS Reaal weigert de gehele verzekeraar te verkopen komt DNB eind 2011 tot de conclusie dat SNS Reaal niet langer in staat op eigen kracht haar financiële positie op peil te brengen.
Reeds in 2011 uitte DNB zijn teleurstelling over het feit dat de Raad van Commissarissen van SNS Reaal weinig geneigd leek om eigen initiatieven te ontplooien. Ook de evaluatiecommissie schrijft: ‘Inmiddels leek de raad van commissarissen van SNS Reaal [in november 2011] ook tot het besef te zijn gekomen dat SNS Reaal in een zeer moeilijke situatie was beland. […] Zelf ondernam de raad van commissarissen nog steeds geen stappen. SNS Reaal was volgens Zwartendijk ingehaald door de realiteit […].’
Pas medio 2012, wanneer het schip al vrijwel is gezonken, polst SNS Reaal kopers voor de verzekeraar en neemt SNS Reaal contact op met de grootbanken. Deze acties, die beiden te laat kwamen, werden pas in gang gezet op verzoek van het Ministerie van Financiën. SOBI is, mét DNB en de evaluatiecommissie, van mening dat de Raad van Commissarissen zelf al veel eerder initiatieven in deze richting had moeten nemen.
Door de lakse houding en het gebrek aan adequaat optreden van de Raad van Commissarissen van SNS Reaal werd nationalisatie onontkoombaar. Nationalisatie met de daardoor veroorzaakte enorme schade voor aandeelhouders en obligatiehouders is uiteindelijk dus veroorzaakt door het falen van de Raad van Commissarissen van SNS Reaal en in het bijzonder van de financiële deskundigen Nijhuis en Wijngaarden.
Op 29 januari 2014 maakte minister van financiën Dijsselbloem bekend dat de Staat als aandeelhouder weinig heil zag in een juridische procedure wegens wanbeleid. Op zichzelf is dit een begrijpelijke standpunt, want zo’n procedure zou er materieel op neerkomen dat de Staat mede tegen de door haar zelf voorgedragen commissarissen, dus min of meer tegen zichzelf, zou gaan procederen.
Het lijkt SOBI echter moeilijk te verdedigen dat Nijhuis en Wijngaarden nog langer in functie blijven als commissaris bij SNS Reaal. Het lijkt SOBI een kleine maar noodzakelijke ingreep deze mensen alsnog met onmiddellijke ingang te vervangen.
Pieter Lakeman
Voorzitter SOBI
Zie brief aan Minister J. Dijsselbloem – Minister van Financiën